国家物资储备仓库安全保卫办法
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国家物资储备仓库安全保卫办法
国家发展和改革委员会、公安部
中华人民共和国国家发展和改革委员会
中华人民共和国公安部
令
第 12 号
《国家物资储备仓库安全保卫办法》已经国家发展和改革委员会审议通过并商公安部同意，现予以公布，自2004年10月1日起施行。
发展改革委主任 马 凯
公安部 部 长 周永康
二○○四年七月一日
国家物资储备仓库安全保卫办法
第一章 总 则
第一条 为加强和规范国家物资储备仓库的安全保卫工作，保障国家储备物资、储备仓库和职工群众的生命及财产安全，依据国家有关法律、法规，制定本办法。
第二条 本办法适用于国家物资储备系统所属国家物资储备仓库（以下简称储备仓库）。
第三条 储备仓库及其附属设施属安全保卫重点单位和重要部位，任何组织和个人不得以任何方式侵害其安全。
第四条 储备仓库内部安全保卫工作贯彻“预防为主、单位负责、突出重点、保障安全”的方针。
储备仓库内部安全保卫工作应当坚持以人为本，保护职工人身安全。各级单位不得以任何理由忽视职工人身安全。
第五条 储备仓库安全保卫工作的任务是：以防火灾、防抢劫、防盗窃、防爆炸、防破坏、防恐怖活动和突发事件、防治安灾害事故为重点，加强重要部位的守卫和控制，建立健全安全保卫工作制度，落实治安防范措施，严防发生违法犯罪和其他治安问题，确保国家储备物资和储备仓库的安全。
第六条 储备仓库安全保卫工作实行地方政府和上级主管部门双重领导、以地方政府领导为主的体制，接受当地公安机关的指导、监督。国家发展和改革委员会国家物资储备局（以下简称国家局）对系统的安全保卫工作进行指导、监督。储备物资管理局、办事处（以下简称管理局）对所辖储备仓库安全保卫工作进行管理和监督。
第七条 储备仓库安全保卫工作实行法定代表人负责制。法定代表人是安全保卫工作的第一责任人，通过建立安全保卫责任制，将安全保卫责任落实到各个部门、岗位和人员。
第八条 安全保卫工作第一责任人履行以下职责：
（一）贯彻执行国家有关安全保卫工作的法律、法规和规章；
（二）组织制定和落实安全保卫工作的制度和计划；
（三）组建保卫机构，配备保卫人员；
（四）落实安全保卫工作所需经费和设备；
（五）布置、检查、考核安全保卫工作；
（六）向地方政府和上级主管部门汇报安全保卫工作情况，提出工作建议；
（七）处理内部安全保卫工作的重大问题。
安全保卫工作第一责任人可以指定其他负责人分管安全保卫工作。
第九条 储备仓库应当在地方政府的统一组织下，积极会同政府有关部门与周边村镇、街道、企业、事业单位成立保卫工作联防组织。
第十条 储备仓库应当严格执行国家有关易燃、易爆、危险化学品管理及治安、消防等法律法规和技术标准。
储备仓库应当开展法制和安全防范宣传教育，增强全体人员的法制观念和防范意识。
第十一条 储备仓库应当及时消除不安全隐患；化解不安定因素；在当地公安机关指导下制定保卫工作方案和可能发生的恐怖破坏活动及重大突发事件的处置预案，并定期演练；重要部位应当设置安全技术防范设施。
储备仓库新建、扩建、改建项目的安全防护、安全技术防范和消防设施应当与主体工程同时规划、设计、施工，同时验收交付使用。
第十二条 管理局和储备仓库应当设立值班室，24小时值班。对发生的刑事案件、治安案件、治安灾害事故、恐怖破坏活动、突发事件以及存在的重大不安定因素、重大治安隐患，应当及时报告地方政府、公安机关和上级主管部门，并采取相应的救援、控制和处置措施。地方政府、公安机关和上级主管部门接到报告后应当及时予以处理。
第十三条 储备仓库应当严格落实安全检查和隐患整改制度，及时排除隐患。
第二章 保卫机构和保卫人员
第十四条 储备仓库应当设置专职保卫机构，配备专职保卫人员，建立治安保卫委员会。
第十五条 保卫人员应当符合国家规定的条件。保卫人员上岗前应当接受有关法律知识和安全保卫业务、技能以及相关专业知识的培训、考核，在岗期间还应当定期接受安全保卫业务培训。
保卫机构的设置和保卫人员的配备、变更情况应当报当地公安机关备案。
保卫机构负责人的任免应当征求上级主管部门和当地公安机关的意见。
第十六条 保卫机构和保卫人员应当遵守法纪、办事公正、讲究文明，严格履行安全保卫职责，积极配合公安机关开展工作。
任何单位和个人不得妨碍保卫机构和保卫人员依法履行职责。保卫机构和保卫人员有权拒绝违反法律规定的指令。
第十七条 储备仓库应当为保卫机构配备安全防护器材、交通和通信工具，按规定为保卫人员发放各类津贴，办理有关保险。
保卫人员因履行职责负伤的，单位应当负责医疗费用；致残或死亡的，依照国家有关工伤保险、评定伤残、评定英烈的规定给予相应的待遇。
第三章 守卫工作与设施
第十八条 储备仓库应当组织专职守卫力量开展守卫工作。符合武警部队内卫执勤任务范围规定条件的火炸药储备仓库、油料储备仓库和存有稀贵金属的综合物资储备仓库应当按照国家有关规定申请派驻武警部队进行守卫。
第十九条 储备仓库应当制定守卫方案，指导、监督守卫力量落实守卫勤务制度，对重要部位采取门卫值班与警戒巡逻相结合的方式进行守卫。由武警部队守卫的储备仓库的守卫方案经武警支队和储备仓库批准后，报武警总队和管理局备案；其他储备仓库的守卫方案报管理局备案。
守卫方案应当根据目标内外情况、执勤部署和兵力等变化及时修订，并按前款权限报批。
储备仓库应当按照国家有关规定，在目标警戒控制区域内设置警戒标志，根据情况为守卫力量配备执勤设施、通信设备和交通工具。
第二十条 守卫人员应当严格履行执勤人员职责，遵守执勤纪律，熟悉有关要求，保障目标安全。主要任务是：
（一）负责库区、转运站、作业区的警戒控制，对出入的人员、车辆和所携物品进行检查、验证和登记；
（二）维护警戒区秩序，发现异常情况及时报告并予以处置；
（三）防范、打击敌特和不法分子的破坏和恐怖活动，预防和处置灾害事故；
（四）完成储备仓库的其他安全保卫任务。
第二十一条 储备仓库应当加强对守卫工作的组织、监督和指导，对守卫人员明确特别要求和可能发生情况的处置办法，根据情况及时提出守卫方案的修订意见。
第四章 安全技术防范设施
第二十二条 储备仓库应当按照国家有关规定划定风险等级，设置安全技术防范设施。
第二十三条 储备仓库的安全技术防范工程建设应当符合国家有关规定。
储备仓库应当加强对安全技术防范设施的检查、维护和保养，搞好值班操作人员的技术培训，确保设备设施正常运行。
第二十四条 安全技术防范工程的报警中心控制室应当设专人24小时值班，并与当地公安机关建立通信联络。图像与报警信息应当与保卫部门或者守卫分队的值班室联通。
发生报警时值班人员应当认真复核，遇有情况应当及时汇报和通知有关部门进行处置，并做好情况记录。
第五章 消防安全
第二十五条 储备仓库的消防工作应当遵守国家有关规定，落实消防安全制度。
第二十六条 储备仓库应当成立消防安全领导小组，建立专职或者义务消防队伍，履行消防安全职责。
专职消防队的建设应当参照国家规定的城市消防站建设标准，在当地公安消防机构的指导下进行。专职消防队员可由本单位职工或者合同制工人担任，应当符合国家规定的条件，并通过有关部门组织的专业培训。
储备仓库应当根据国家规定，为专职消防队员发放补助费。
第二十七条 储备仓库消防设施的设计、施工应当符合国家工程技术标准，消防车辆、器材和消防安全标志应当符合规范要求，并按规定进行检查和维护保养，保证性能完好。
新建、改建、扩建项目的消防设计，应当按照国家工程建设消防技术标准进行，并报公安消防机构审核。未经审核或者审核不合格的，建设单位不得施工。项目竣工时须经公安消防机构进行消防验收，未经验收或者验收不合格的不得投入使用。
第二十八条 储备仓库应当通过多种形式开展经常性的消防安全宣传教育，每年对全体人员至少进行一次消防安全培训，对新上岗和进入新岗位的人员应当进行上岗前消防安全培训。
管理局应当组织或者协助有关部门对下列人员进行消防安全专门培训：单位的消防安全责任人；消防安全管理人员；消防控制室的值班、操作人员。
第二十九条 储备仓库的库区、转运站、作业区及其他重要部位属消防安全重点部位，应当严格执行有关规定和技术标准。
（一）消防安全重点部位应当设置明显的防火标志牌，配备灭火器材；
（二）消防安全重点部位的电气、照明、通信、防雷、消防设施及作业工具，应当符合国家有关规定的要求；
（三）库区、转运站、作业区及其周界外50米范围内严禁烟火和燃放烟花爆竹。火炸药储备仓库的地下库的洞口及覆土库周围应当按照设计规范的要求设置防火隔离带。油料储备仓库的洞库、覆土库的计量孔、呼吸阀（透气孔）周围及地面罐的防护堤内应当符合隔火要求；
地处防火重点地区的储备仓库，应当按照地方政府的有关规定设置周界防火隔离带；
（四）库区、作业区、转运站及其他存有易燃易爆危险品的场所严禁使用明火和一切可能产生明火的操作；
因施工作业确需动火时，动火单位和人员应当按照单位的用火管理制度办理审批手续，并在落实现场监护人，确认无火灾、无爆炸危险后方可实施。动火施工人员应当遵守消防安全规定，落实相应的消防安全措施；
上述区域内设置的守卫人员生活点，应当划定用火范围并有隔离设施；
（五）储备仓库应当依照国家有关规定和储存物品的火灾危险程度分类标准的要求，分类存放物资，设置防火间距和消防通道，正确使用作业工具和设备。
第六章 重要部位的管理
第三十条 储备仓库的库区、转运站、作业区为安全保卫重要部位。
第三十一条 重要部位及其外部安全距离内，严禁烧荒、爆破、打猎、射击及其他影响安全的活动。
重要部位及其附属设施的外部安全距离按照国家规定和有关标准执行。
第三十二条 重要部位的工作人员应当经过严格审查，符合规定的条件。凡不宜在重要部位工作的人员不得安排在重要部位。
第三十三条 重要部位应当严格执行国家有关的管理规定和行业标准，未经允许任何人员不得擅自进入。
重要部位应当设置醒目的警示标志，配备必要的防护设施。防护设施应当具备防火、防盗、防爆炸、防破坏功能。
进入重要部位的人员、车辆应当接受门卫值班人员的检查，不得携带火种及易燃易爆危险品。进入易燃易爆场所和运输易燃易爆危险品的车辆，应当符合国家规定的技术要求。
凡携带物品离开重要部位的人员、车辆，应当出具有效证明，交门卫值班人员查验。
重要部位不得进行与工作无关的摄影、摄像、测绘等活动，确因工作需要的应当经管理局批准。
重要部位施工作业时，应当严格执行国家局关于仓库改造期间安全管理的有关要求。
第三十四条 储备仓库的库房（罐室）应当按规定设置门锁，严格执行门锁钥匙管理规定。
存有稀贵金属和易燃易爆危险品的库房（罐室）应当实行双人管理，进入人员应当按规定登记、着装和使用工具设备。任何人员不得单独进入和滞留，无关人员严禁入内。
第七章 公务用枪的管理
第三十五条 储备仓库枪支管理使用工作应当严格遵守国家有关规定，并自觉接受公安机关的监督、检查。
第三十六条 储备仓库为专职守护押运人员申请持枪证件，应当凭管理局的批准文件和对专职守护押运人员的审查意见等材料，报公安机关主管部门办理。
储备仓库购置枪支、子弹，应当向县级公安机关申报。
第三十七条 配备公务用枪的专职守护押运人员应当符合并严格遵守国家有关枪支使用管理的规定。专职守护押运人员因工作需要携带使用枪支的，应当报经管理局审查批准，并携带持枪证件。
执行守护任务的人员不得携带枪弹离开警戒区域，执行押运任务的人员完成任务后应当及时交还所携枪支。
第三十八条 县级公安机关应当对储备仓库执行枪支管理制度的情况进行监督和定期检查。县级公安机关每半年应当向上一级公安机关报告储备仓库枪支管理情况，地（市）以及省级公安机关每年年初要向上一级公安机关报告储备仓库上年枪支管理情况。
第八章 附 则
第三十九条 储备仓库应当按照安全管理目标责任制的要求，每半年对安全保卫工作目标执行情况进行考评，年终进行考核与总评。对安全保卫工作成绩突出的单位和个人应当给予表彰和奖励；对因违反规定造成事故和隐患的单位和个人给予处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十条 储备仓库的负责人及其有关人员因违反本规定造成事故及人员伤害和财产损失的，视情节给予处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十一条 本办法由国家发展和改革委员会和公安部负责解释。
国家物资储备局，各储备物资管理局应当依照本办法制定实施细则。
第四十二条 本办法自2004年10月1日起施行。
对俄罗斯司法改革的认识和思考
余茂玉* 程 懿**
(西北政法学院 陕西西安 710063 南京陆军指挥学院 江苏南京 210045)
【摘 要】在当今世界的法律发展中，改革是一种最具普遍性的形式，为了尽快赶上先进国家或建立起新的社会制度，俄罗斯系统构想司法改革，通过多年努力，终于取得了丰硕成果。丰富、具体的经验材料和特殊的理论和实践尽管是在俄罗斯的特定条件下生成的，但却是使俄罗斯的法律从历史走向现代的重要因素，这对我国正在进行的司法改革是大有裨益的。
【关键词】 俄罗斯司法改革 变化 成果 借鉴
Comprehending and Pondering On the Judicial Reform of Russia
Abstract:In the contemporary development of law,reform is regarded as the most common form.In order to catch up with the developed country or set up a newly social institution,the Russia system conceives of a judicial reform and makes great performances through many years efforts.Although the abundant and concrete experiences,the special theory and practice are generated under the special terms of Russia,they are the criticial factors that change the Russia law from ancient to modern.Most of all,it is benefial to our judicial reform.
Keywords:judicial reform of Russia;change;performance;imitate.
当我国法学理论和实务界在热火朝天地探讨我国司法改革的同时，我们的邻国——俄罗斯并没有停滞，它也在如火如荼地进行着司法改革。尽管各国历史文化背景不同，司法制度沿革差异大，但并不代表对我们无任何借鉴意义，这种借鉴我们认为不应是照搬照抄，而应是科学的法律移植。正是基于此，我们拟对俄罗斯司法改革作一点评，以期为我国未来的司法改革提供些许参照和借鉴。
一、俄罗斯司法改革的驱动因素
我们知道，世界各国的法律总体上可为两大法系——大陆法系和普通法系。而俄罗斯的法律总体上应归入大陆法系之中，因此它具有大陆法的一些基本特征：第一，强调议会立法（实质上是专家立法，只是加盖了议会的橡皮图章）。在司法过程中所适用的法律都是由立法机构制定颁布的法律、法令，而不像英、美等普通法国家中，法官可以在司法中自己创造新的法律。第二，强调国家法律的法典化。如制订统一的民法典、商法典等。第三，司法中极少遵从先例。即在审理一个新案时未必要按照别的法院以往对类似案件的裁定作出相似的判决。
法律变迁可以以不同的方式发生，它可以是不同行为主体引进一系列规则的结果，也可以发生在几种既有法律体制的竞争过程中，还可以强行从外部改变旧的法律制度。前两种均是法律自然演进型变迁，第三种则为政治过程所决定，具有强制性，是大部分后发国家所普遍采用的模式，即法律改革模式。它实际上是政府为寻求制度效率改进而进行的一种既有的秩序治理结构的主动调整，包括大规模的变法、立法及其相关支持制度（司法系统）的改革和完善。经济转轨国家大多采用此种模式。
俄罗斯的法律在转轨时期处于非均衡状态，而且变化迅速。苏维埃政权时期司法机关活动的主要目的是“保卫无产阶级革命的成果和保障国家利益”。自从俄罗斯联邦获得国家主权之后，司法权力机关的主要职能是保护公民的权利和自由。当然，同时还保留了保护社会和国家利益、确保普通法院在行使司法权时能正确适用法律。计划经济时期的旧的法律已经不适应私有化之后的商业实践，而新的法律又由于政府行为的不确定性而难以实施，这主要表现在以下几个方面：①“法律战争”。由于中央政府的控制力薄弱，并且形成各种行政法规繁多且相互冲突的局面。②低效率的司法体系。在俄罗斯有三个相互独立的法院系统：商事法院、仲裁法院和宪法法院。人们常常搞不清楚到哪一个法院去打官司，法官素质不高而且腐败，同时诉讼费用很高；律师知识结构老化；警察缺乏执行能力，且常常与黑帮串通一气。低效率的司法体系使诉讼的成本高昂，俄罗斯公民和私人团体反而规避官方司法仲裁而求诸于私人仲裁机构甚至黑帮。③漏洞百出和过时的法律。④政府在立法时成为"被俘获"的政府。政府由于缺乏法律约束，常常对特殊压力集团或"行贿"的私人团体给予特殊的立法保护，使俄罗斯产生了许多"特殊法"，政府的这种立法的随意性为其腐败提供了得以滋生的土壤。
在计划经济或“人治”环境下，很可能只需求极少量的法律，如刑法、婚姻法等。对于向市场经济转轨的国家来说，有关市场经济的法律要想从字面上死的法条转化为“行动中”的“活法”，就必须创造民众对法律的需求，一般来说，按传统经济学家的观点，法律规则应该由公共部门来供给和实施，但是这需要一个高效率的公共部门，对俄罗斯来说就意味着要加强警察、法院和政府有关部门的力量，培训法官、警察等及改革政府、法院和公安系统，这是一个成本非常高的改革程序。适应俄罗斯的现实，要想使俄罗斯尽快从私人规则私人实施的混乱局面中挣脱出来，一个相对低成本的局部最优选择是先由政府供给简单明了的法律规则，仍借用先前的司法队伍，鼓励公共法律的私人实施等公共法律慢慢地取得信誉之后，再加强和改革司法等执行系统，过渡到公共法律的公共实施阶段。如此，则法治秩序慢慢建立，合作秩序会拓展生产边界，使政府税源增加，并使政府有能力和有激励去进一步改革政府体制，走上国家治理结构的最优均衡。具体的制度要想在低成本的要求下实行，则需要完善司法，所以低成本、高效的司法改革就成为必需了。
二、俄罗斯司法改革进程、目标和任务
（一）改革进程
司法改革构想是俄罗斯联邦在1991年获得国家主权之后通过的，是一项以法律形式批准的成立作为俄罗斯国家政权三大分支机构（还有执行权力机构和立法权力机构）之一的司法权力机构的计划。《俄罗斯联邦司法改革构想》（以下简称《构想》）的通过，标志着俄罗斯当代司法改革的开始。1991年苏联解体，俄罗斯社会经济、政治制度发生了剧变，这些变化极大地影响着国家法律制度的变化。正在进行的司法改革作为国家法律改革乃至社会总变革的一部分，与法律改革和总变革在相同的指导思想下进行，在同一轨道上发展，实现着改革的共同目的，带有社会改革固有的基本特征和缺陷。俄罗斯自上而下的司法改革使其司法状况有了很多新的变化。
第一，俄罗斯已建立起符合所有国际准则的法律基础。最近几年，通过了俄罗斯新的刑事法典、俄罗斯民事法典、俄罗斯刑事诉讼法典、俄罗斯民事诉讼法典、俄罗斯劳动法典、俄罗斯行政违法法典及其他大量法律。俄联邦最高法院的活动符合国际惯例。俄罗斯法院在工作中广泛采用公认的原则和国际法准则以及作为俄罗斯法律系统组成部分的俄罗斯国际条约。
第二，俄罗斯司法权力机构拥有一切必要的国家权力标志。对于法院的裁判，所有的国家权力机关、地方自治机关、社会团体、领导人以及其他自然人和法人都毫无例外地必须遵守。俄联邦全境都必须遵守。在负责对法律法规的内容实行监督的同时，俄司法权力机构现在又被赋予一项崭新的权限。法院现在有权积极地影响立法和执行权力机关的行动与决定，发挥“平衡”作用。这大大提高了法院在确保统一执行联邦法律及建立俄罗斯统一法制空间方面的作用。
第三，司法权力机关还可以通过司法确保社会冲突的解决。也就是说，它是国家的一支稳定力量，能够保护公民的权利与自由并使社会避免社会冲突。法官作为司法权力唯一体现者的地位受到一系列物质和诉讼保障，以便法官保持独立性，不受其他政权分支机构和官员的影响。
第四，俄罗斯对司法系统拨款的办法也发生了重大变化。为实施俄联邦政府通过的《2002年至2006年发展俄罗斯司法系统》专项计划拨出448.65亿卢布的财政预算。这项计划已在实施中。2002年对法院的拨款比前一年增长79％，今年还将增长34％。去年新建了258个法院大楼，修复596座。俄罗斯政府正努力使对法院的拨款足以保障司法工作的独立性和充分性。
（二）改革目标
从以上变化可以看出俄罗斯已以浓缩的形式规定了司法改革的目标，主要包括：
首先是司法权运行价值取向的改变。改革前，司法机关活动的主要价值目标是保护作为社会共同的、平等的利益的代表者的国家及其利益，这与当时的经济制度、意识形态、国家治理方式及法的调控方式是一致的。新的司法体系首先要完成的恰恰是相反的任务突出个体作为独立的经济利益的代表者，并使这种利益免受国家的各种干预。司法改革的核心理念是保护个人免受国家机关的专横。这种价值取向是俄罗斯向市场经济过渡和建立资产阶级民主制的必然结果。当市场主体的权利和自由是市民社会生活的必要条件时，这些价值必然跃居首位。
其次是司法机关的改革。其目的在于依法确认司法机关在国家机构中作为独立于立法机关和行政机关的有权威的力量，并且在各种国家机关的相互关系中，确立法院的优势地位，改变过去那种法院从属于立法机关、行政机关甚至也从属于检察机关的状况。
最后是司法制度的改革。为了确认和保障主体的权利和自由，为了确立法院的权威，必须进行一系列的制度改革，主要包括有陪审的实施，在诉讼活动中引入辩论制，以及证据制度的改革，等等。
（三）改革任务
俄罗斯为了实现上述司法改革目标，司法改革的任务是艰巨而繁重的：（1）在确认和保障人权方面，坚定不移地保护人的基本权利和自由，以及公民在诉讼过程中的宪法权利；确认在法定情况下，每个人享有由陪审法庭审理他的案件的权利；增加对公职人员的不法行为向法院提出控告的机会；建立对采取强制措施和其他诉讼强制手段的合法性的司法监督；在刑事司法领域，法院的作用不再服务于同犯罪作斗争这一目的，代之以更加中立地通过实施刑法，保护社会免遭犯罪的侵犯、保护与刑事司法有关的公民的权利和利益。（2）在司法机关建设方面，在刑事和民事诉讼立法中按照科学的法律精神确认司法机关组织和活动的民主原则和具体规则；提高对法院、检察机关、内务机关、侦查机关的物质技术保障水平，以及对被委以重任的司法机关的工作人员的物质、生活和社会保障； 保障司法机关活动及司法统计活动的可靠并提高其公开性；完善法官独立、只服从法律的保障体系，实行法官终身制。（3）在诉讼活动中重建有陪审的审判，实行辩论制、贯彻各方法律地位平等原则以及对刑事被告人的无罪推定原则；对不同的诉讼规定不同的诉讼程序和诉讼原则等。
三、俄罗斯司法改革的成果
由于改革经过了细密的筹划，有系统的设想，司法改革方向是对路的，俄联邦通过这些年来的改革取得了骄人的成就。尤其明显的成就是法院的变化。一句话可概括为“体系不断完善，地位进一步明确，作用有所提高。”首先，几年来，俄联邦相继制定了联邦《宪法》、《法官地位法》、《宪法法院法》、《仲裁法院法》、《最高法院法》和《军事法院法》等相关法律，这些法律明确规定了各法院的设置、职权、地位、 作用和相互关系，为法院机构的完善提供了法律依据，从而基本完成了法院体系的建设。如1990年10月成立了宪法法院；仲裁法院1992年始建，1995年已成体系；普通法院中的最高法院的组建基本完成。这就为法院的独立、作用的发挥和权威的形成奠定了组织基础。其次，形成了有助于司法独立的一些观念和原则。比如，全部国家权力被分为立法、行政、司法三个部分，法院享有了国家的一部分重要权力，在国家机关体系中有了自己的地位；法院和法官曾经必须履行的以各种形式向其他机关汇报的义务被废除了；法官不参加政治活动也成为一项法律原则，等等。再次，扩大了法院的管辖范围。其中，法院在审查代议机关、行政机关的行为和决定的根据及合法性方面的权力明显地扩大了，例如，宪法法院有权审查各级各类法律文件、各级各类国家机关采取的措施是否违宪。法院甚至被授权审查实施军事侦查活动的军事机关的行为和决定的根据及合法性，这种审查对俄罗斯法院来说曾长期是审判权行使的禁区。最后，一些法律直接确认了法院、法官地位。如1992年通过的《俄联邦法官地位法》中有关防止任意中止和终止法院权力的规定，使得法院能够免受很多干扰独立地行使审判权；规定了选任法官的程序，这一程序将有效地防止那些业务和道德素质方面不称职的人进入法官队伍，保障了法官的素质；规定了法官协会的建立，以协调各种关系，并充分发挥法官团体的作用。
上述一系列重要法律和举措的出台，对提高法院在国家和社会生活中的作用、使法院具有与立法权、行政权相同的权威方面有积极的意义。在法院、法官发生较大变化的背景下，俄联邦司法改革取得的成果可谓之“瞩目”，主要包括如下几个方面：
第一，法院及法官的独立性初步形成。各级法院尤其是联邦最高法院在一些重要的刑事案件的审理中，顶住了其他机关的公然压力，依法独立地做出了判决，赢得了全社会普遍的肯定和尊重。
第二，采取了一些措施保障公民权利。前述重要法律以及程序法的制定和修改，扩大和保护了公民的基本权利。如建立起了对公民的人身、住宅、私生活不受侵犯等重要的宪法权利的审判监督；扩大了犯罪嫌疑人和刑事被告人的辩护权利；提高了对发现、搜集、调查诉讼证据活动的合法性要求。
第三，刑事诉讼中“有陪审的审判”（即陪审制）得以重建。司法改革过程中，人们对陪审制寄予了厚望，认为它是全部诉讼制度改革的关键，对培养所有的诉讼参加人的现代法律意识有着举足轻重的作用，即使是通过陪审法庭的审判被判有罪的人也不例外，他会感到，他受到的是人民的审判、公正的裁决，接受惩罚是应当的，从而建立起对法律的信赖和对法院的尊重。因此，希望通过建立和实行陪审制，保障法院应有的、相对于立法机关和行政机关的独立性，提高法院的民主程度，实行人道主义，保证司法公正。人们把陪审制的重建看作是全部司法改革的中心环节。《构想》建议应由陪审法庭审理应当判处一年以上有期徒刑刑罚的全部刑事案件。1993年以来，已经有联邦的十个主体开始实行陪审制。
第四，建立了较为广泛的国际联系，以求得支持与帮助。早在1992年，作为俄联邦司法改革首倡者和协调人的俄联邦总统国家法制局就与一些外国的和国际组织建立了联系，以便就有关司法改革的问题进行对话和交流。俄罗斯曾将诉讼程序的法律草案送交美、德等国的大学、法学研究机构以及联合国的有关委员会征求意见，联合国的代表也到俄罗斯进行了考察，并对俄罗斯司法改革的现状和前途进行了全面而详尽的报告。报告称俄的司法改革是具有重大意义的措施，呼吁国际社会给予最有力的支持，特别是物质上的帮助。美国、奥地利、英国、法国等国家先后接待俄法学家、法官 、行政官员和记者进行为期1-3周的考察，以实地了解这些国家的诉讼程序和技术，接受培训。美国还对俄罗斯的司法改革给予了资金和物质、技术上的支持。
第五，建立了俄联邦总统司法改革委员会。为了顺利推进司法改革，俄联邦总统司法改革委员会这一咨询机构建立。其成员均由总统在联邦法院和行政机关的领导人、著名学者和法学家、法学学术团体的领导人中任命。该委员会在联邦宪法法院、最高法院、最高仲裁法院、总检察院，以及法官协会、律师协会的参加下开展工作，负责协调俄联邦有关部、委以及地方司法改革委员会在实现《构想》方面的活动。委员会分析有关改革的情报信息，提出进一步发展的预测、规划和建议；组织起草有关司法改革问题的法律以及总统的命令和指示；采取措施保障中央和地方有关机关和组织在司法改革进程中的协调一致，促进他们各自作用的发挥；为俄联邦总统提供在推进司法改革方面开展国际合作的建议。司法改革委员会的建立标志着俄罗斯司法改革的进一步深入。
结 束 语
当今世界的法律发展中，改革是一种最具普遍性的形式，尤其是发展中国家以及社会发生巨大变革的国家，为了尽快赶上先进国家或建立起新的社会制度，更是图强走上改革之路。我们的邻国几年来的司法改革实践，为法律发展的无条件与有条件性的统一提供了较为丰富、具体的经验材料，这些特殊的理论和实践是在俄罗斯的特定条件下生成的，凝结了俄罗斯人的法律经验和智慧，是使俄罗斯的法律从历史走向现代的重要因素，也成为进一步发展的必要环节。司法改革是一项复杂的系统工程，需要的是精心设计、统筹安排，使每一项具体改革措施成为改革全局的有机组成部分，并通过每一项措施的采取推动其他改革的展开，进而达到全局的成功。我们撰写此文的目的在于将我们的邻国司法改革的经验介绍过来以求为我国正在进行的司法改革提供一些参照。
*本文原载于《行政与法制》2004年第7期，此处有增删。
参 考 文 献
〔1〕诺斯：《制度、制度变迁和经济绩效》，上海三联书店1994年版。
吉林省人民政府关于印发省政府政务大厅行政审批服务项目管理办法(试行)的通知
吉林省人民政府
吉政发〔2002〕37号
吉林省人民政府关于印发省政府政务大厅行政审批服务项目管理办法(试行)的通知
各市州、县(市、区)人民政府,省直各部门(单位):
为了确保进入省政务大厅的行政审批服务项目规范运行,现将《吉林省人民政府政务大厅行政审批服务项目管理办法(试行)》印发给你们,请认真遵照执行和指导工作。
省政务大厅是在践行“三个代表”重要思想、贯彻党的十六大精神、落实省政府施政方针和推进吉林省跨越式发展中应运而生的。省政务大厅以“高效、优质、廉洁、规范”为宗旨,以“高起点建设、高效能运转、高质量服务、高水平管理”为基本理念。所有进入省政务大厅的行政审批服务项目和各项业务,都要简化程序、提高效率、缩短时限、优质服务,方便群众办事,接受社会监督。
把行政审批服务项目集中起来,实行“一厅式”服务,加强管理、公开办事、规范行政,是推进政治文明建设和政府行政方式改革的一项创新性工作,需要在实践中总结经验,不断完善。省直各有关部门和单位要积极配合,全力支持,大胆实践,主动工作。努力使省政务大厅成为省政府践行“三个代表”重要思想和贯彻十六大部署的重要载体,成为密切联系群众和为人民群众办实事的形象窗口,成为转变政府职能和提高行政效率的快速通道,成为优化发展环境和促进经济建设的有力保障
,成为反腐败关口前移和行风整治的源头阵地。
二○○二年十一月二十八日
吉林省人民政府政务大厅行政审批服务项目管理办法(试行)
第一条 为规范省政务大厅审批服务项目管理,根据省政府《关于印发吉林省人民政府政务大厅建设方案的通知》(吉政发〔2002〕28号),制订本办法。
第二条 本办法所称行政审批服务项目是指进入省政务大厅、由省级有关部门派驻大厅窗口办理的各项行政审批服务事项。
第三条 进入省政务大厅的行政审批服务项目,是经过清理、确定保留和现行有效,由省级部门依法行使的各项行政审批事项(包括审核、审定、审验、审查、检定、检测、确认、确定、许可、认定、认可、批准、准许、核定、验收、同意、注册、登记、发证、发照、备案等一切要求行政管理相对人办理手续后方可实施的特定行为)。
第四条 所有面向社会实施管理、由省直部门直接受理办理的行政审批项目;所有面向社会实施管理、由市州、县(市、区)呈报的行政审批项目,都要按照“能进则进、充分授权、既受又理”的原则,进入省政务大厅实行集中公开办理和高效快捷服务。
第五条 凡是进入省政务大厅的行政审批服务事项,各部门一律不得另行受理。
第六条 所有进入省政务大厅的行政审批服务项目收费,统一由设在大厅内的有关银行窗口统一办理结算业务。
第七条 省政府政务公开协调办公室作为省政府政务公开联席会议的办事机构,同时作为省政务大厅的管理机构,负责省政务大厅的管理。具体职责是:
(一)负责组织推动省直部门的所有行政审批项目、建设工程招投标和政府采购、省直会计核算、省直住房公积金和基本建设项目统建业务进入省政务大厅,集中受理和办理。
(二)负责进入大厅的各项业务的管理、协调和监督,组织各窗口单位规范、高效、优质服务。
(三)负责研究提出规范省政务大厅各项业务运行的规章制度、管理办法,并组织实施。
(四)负责对各部门进入省政务大厅的窗口及工作人员进行管理和考核,对公民、法人及其他经济社会组织的请求或投诉进行受理、交办、催办和督查。
(五)负责组织协调全省政务公开工作,指导推动全省各级政府政务大厅(政务服务中心)的建设。
第八条 对进入省政务大厅的行政审批服务项目实行动态管理。各部门依法设立、取消或调整、变更行政审批服务项目,应及时向省政务公开协调办公室(省政务大厅)通报。
第九条 进入省政务大厅的所有行政审批服务事项,全部实行公开办事制度。逐部门、按项目做到审批内容、法律依据、办理程序、办事条件、承诺时限、收费标准“六公开”,方便群众办事,接受社会监督。
第十条 对纳入省政务大厅的行政审批服务项目,实行“四制”办理,简化程序、提高效率、缩短时限、优质服务。
(一)对办事程序简单、条件要求简便、申报材料齐全、可以当场或当天办结的一般事项,实行即时办理制。随着审批制度改革的深化和审批程序的简化,各有关部门要逐步增加进入省政务大厅的即办件数量,并对窗口工作人员充分授权。
(二)对办事程序复杂、受设施、场地等条件限制,以及需要研究、论证、咨询等,不能当场办结的复杂事项,实行前审后批承诺办理制。窗口工作人员按规定要求完成项目初审,窗口部门要在承诺时限内完成审批。
(三)对涉及两个或多个部门(单位)以及审批条件前置的相关事项,实行联合办理制。相关部门对本部门审批环节的时限要做出明确承诺。随着行政审批制度进一步改革和省政务大厅的运行,逐步实行主办责任制,为服务对象提供“一条龙”服务。
(四)对涉及重大问题,或职责不清、意见不一的联办件,或影响较大的行政投诉和复议,以及省政府交办的重要事项,实行协调督办制。由省政务大厅(省政务公开协调办公室)组织协调有关窗口部门研究解决,解决不了的,向省政府政务公开联席会议报告。
第十一条 为真正体现省政务大厅便民、利民的服务宗旨,省政务大厅窗口工作人员受理办理行政审批服务事项或接受咨询时,一次性向当事人告知有关事宜,不得以任何理由一推了之。大厅内各个窗口都要把本部门进入省政务大厅的行政审批事项的“六公开”制度按项目印成告知单或按部门印成服务手册,便于群众查阅。
第十二条 省政务大厅对纳入大厅的行政审批服务项目窗口和窗口人员的工作进行行政监察、行政复议和投诉举报等日常监督管理及考核奖惩。
第十三条 上述条款中有关行政审批服务项目的公开办事制度、“四制”办理制度、“一次性”告知制度和投诉举报、考核奖惩等制度,由省政务公开协调办公室具体制订。
第十四条 凡违反本办法,经查实后,按有关规定追究责任。
第十五条 本办法自印发之日起施行。
第十六条 本办法由省政府办公厅负责解释。
