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浅析新司法鉴定管理体制及基层检察机关应对措施

李碧东

【摘要】：全国人大常委会最近通过的《关于司法鉴定管理问题的决定》对目前存在混乱的司法鉴定进行规范化管理是适时和必要的，根据《决定》的有规定，检察技术的工作范围也有了明确的界定，在新形势下如何做好检察技术工作本文提出了一些观点进行探讨。
【关键词】：司法鉴定 规范化管理 必要性 检察技术 任务

2005年2月28日全国人大常委会第十四次会议通过了《关于司法鉴定管理问题的决定》（以下简称《决定》），对司法鉴定管理进行了规范，从《决定》所涵精神来看，主要针对公、检、法三家鉴定机构的设置进行了调整，这将对司法鉴定体制新格局的形成产生深远影响，也同时为检察机关司法鉴定任务指明了方向。在新的司法鉴定管理体制下，基层检察机关如何全面领会《决定》精神，发挥检察技术的作用、履行好检察监督职能是我们面临的一个新课题。下面笔者对此问题阐述一些看法。
1 司法鉴定进行规范化管理的必要性。
长期以来，司法鉴定的管理模式可以说一直走的是摸索之路，各种鉴定机构在数个行业中先后建立，导致机构设置重复，整个行业处于无序发展的状态，不仅浪费了司法鉴定资源，也干扰了司法活动的正常进行。因此，建立健全完善的司法鉴定管理，是解决司法鉴定纷乱局面的根本之举。
1.1 鉴定的委托和受理呈现混乱局面。
由于一直未能出台全国性的相关法律对司法鉴定活动进行调整，使司法鉴定的管理没有统一的规范，任何一个鉴定机构都可对司法鉴定委托进行受理，造成司法鉴定的委托和受理产生了相当混乱的局面，如检察机关对非管辖案件进行受理鉴定，审判机关对刑事案件不分轻重、绕过侦查机关进行自鉴自审，这明显不符合鉴定机构应作为独立、公正的第三方提供鉴定服务的原则也违反了诉讼法中关于诉讼证据采用的明确规定，在本应受到监督的环节里失去了应有的监督。甚至有些鉴定机构把给回扣当作扩大自己受案范围的利器，在社会上产生了不良的影响；而案件当事人基于不同的目的对同一损伤在多个机构中反复申请鉴定，在申请得到受理后，就形成多头鉴定、重复鉴定，从而达到选择对自已最有利的结论的方法成为可能，这就是为什么同一个损伤会产生上十个鉴定结论的原因。原有司法鉴定体制中多头鉴定、重复鉴定、自定自鉴的问题成为诉讼中不可避免的矛盾成因，常常造成司法活动中积案难离的局面。因此，《决定》第七条等规定从根本上理顺了各鉴定机构的关系，扭转了这种纷乱的局面，对司法鉴定走向健康、有序的发展之路是至关重要的。
1.2 鉴定结论的采用不规范
作为一种重要的诉讼证据，鉴定结论在某些案件中起到了决定性的作用，特别是在人身伤害方面。但在《决定》出台以前，诉讼过程中对鉴定结论的采用没有明确规定，使诉讼过程中基于上述原因产生的多个均为有效的鉴定结论应如何采信，审判机关常常显得无所适从，因此很多地方的司法机关就采用了地方和部门保护主义进行应对，即非本部门本地域范围内作的鉴定不予受理和立案，这明显侵害了当事人的正常诉讼权力，造成受害人手执鉴定却无处申诉的恶果，也直接引发了很多的诉讼纠纷。《决定》第七条明确把侦查部门所属鉴定机构限制在侦查工作的需要上，同时取消了人民法院和司法行政部门的鉴定机构，那么就意味着与侦查无关、面向社会的司法鉴定权都集中到了由国务院司法行政部门主管的鉴定机构手中（《决定》第三条），在《决定》第八条还规定了“各鉴定机构之间没有隶属关系；鉴定机构接受委托从事司法鉴定业务，不受地域范围的限制”，从以上规定可以看到，面向社会的司法鉴定只能由除侦查机关以外的独立的鉴定机构受理，这就解决了鉴定权分散、鉴定结论无法选择的矛盾，而这恰恰就是诉讼纠纷产生最多的方面。
1.3 鉴定标准没有统一
鉴定标准的不统一性造成异地鉴定结论产生明显差异，也是产生诉讼争端的重要因素。如：尽管由最高人民检察院等四家联合发布了《人体损伤重伤鉴定标准》及《人体损伤轻伤鉴定标准》，但随后出现的各种释义及补充规定又使各地各行业间的标准发生了很大的差异，使一个有效鉴定换一个环境就变成无效的现象屡屡发生。《决定》第十二条规定：“鉴定人和鉴定机构从事司法鉴定业务，应当遵守法律、法规，遵守职业道德和职业纪律，尊重科学，遵守技术操作规范。”从这条可以看出，此规定中只是一个笼统的内容，并没有把遵守全国性的技术鉴定标准和技术操作规范作为一条硬性规定，因此笔者认为，要解决异地鉴定结论差异问题，《决定》还应在管理规章中作进一步细化、完善，即所有的技术鉴定标准及技术操作规范应统一由司法行政部门归口管理，根据已有标准及应用实践，配合《决定》的实施尽快制订全国统一的各执业类别鉴定标准和规范，只有这样才是消除技术鉴定规范性差的根本之举。
1.4 对鉴定人违法鉴定无有效制约手段
对鉴定人违法鉴定缺少有效的制约手段也是导致鉴定结论反复不定的因素。个别鉴定人缺少应有的职业道德，在人情、金钱等因素的影响下，违反技术操作规范，滥用技术鉴定标准，作出与实际不符甚至虚假的鉴定结论，而法律对于鉴定人的上述行为仅在《刑法》第三百零五条中有笼统的规定，在实践中很难得到实施。因此，《决定》第十三条不仅规定了鉴定人作虚假鉴定构成犯罪时应受的惩处，还特别规定了对鉴定人或鉴定机构处以停止从事司法鉴定业务、甚至撤销登记的四种情形， 这对鉴定人的行为将产生比较全面的约束作用。
2 在新的司法鉴定管理体制下基层检察技术的主要任务。
《决定》第七条规定：侦查机关根据侦查工作的需要设立的鉴定机构，不得面向社会接受委托从事司法鉴定业务。从此条的精神来看，检察技术应以服务于自侦部门的工作为存在的条件。那么，我们如何来正确界定检察技术的工作范围呢？根据《决定》第十七条的解释，以及结合检察机关的工作性质,我认为基层院检察技术工作应涵盖以下内容：
2.1 法医类鉴定
包括法医病理鉴定、法医临床鉴定、法医精神病鉴定、法医物证鉴定和法医毒物鉴定。从基层检察机关的工作性质来看,法医类鉴定主要是法医临床鉴定，工作范围为受理公诉、侦查监督部门的法医学文证审查，监所部门的保外就医文证审查、职务犯罪中涉及人身伤害的法医学鉴定以及对提前介入的重大伤亡案件进行随案监督等。
2.2 物证类鉴定
包括文书鉴定、痕迹鉴定和微量鉴定。在基层院的物证类主要体现在受理自侦部门的文件检验鉴定和司法会计鉴定，痕迹鉴定与微量鉴定由于条件的限制难以得到广泛开展。
2.3 声像资料鉴定
包括对录音带、录像带、磁盘、光盘、图片等载体上记录的声音、图像信息的真实性、完整性及其所反映的情况过程进行的鉴定和对记录的声音、图像中的语言、人体、物体作出种类或者同一认定。对于声像资料的鉴定，在目前的技术力量及设备条件下基层院不可能开展，我们只能在视听技术上把工作做扎实，根据检验技术的要求来采集制作视听资料，使视听资料成为诉讼过程中的有效证据。
3 在新的司法鉴定管理体制下应如何做好检察技术工作。
针对检察技术工作范围的缩小，我认为要防止检察技术的退化及技术人才队伍的的萎缩，检察机关需要在以下方面进行加强。
3.1 加强对检察技术人员的思想教育工作，认真学习领会《决定》的精神。
《决定》的出台，无疑是稳定检察技术队伍的定心丸。在近几年中，有关司法鉴定改革的各种传闻反映着这样的信息：即检察机关与审判机关的技术鉴定队伍可能要被取消，鉴定权统一归属由司法行政部门主管的司法鉴定中心，各省市也纷纷制定司法鉴定改革的方案并组织技术人员进行学习。在尚无全国性统一法律规范的情况下，这些信息确实使检察技术人员产生了今后何去何从的疑虑。根据《决定》第七条的规定，检察技术检验鉴定工作的机构设置就有了明确的法律依据，同时根据该条的精神，检察技术的职责和职能分工也变得清晰明了。检察机关的技术部门应该在全面领会《决定》精神的基础上，正确树立检察技术的服务观念，安心在自己的工作职责范围内勤勉工作，踏踏实实为检察自侦业务提供优质的服务。
3.2加大检察技术的基础设施投入。
面临检察技术工作范围的局限性，我们应对的重要措施之一是争取把业务作精，使检察技术真正成为自侦部门的坚强后盾，才能促进检察技术的长足发展。但是，对于基层院来说，原有的技术力量及设施远远达不到适应检察业务的需要，如很多基层院设备陈旧、人员老化、技术人员流失严重，有的院甚至没有技术部门，有技术部门的也仅为了应付考评而流于形式，没有发挥应有的效能，严重制约了检察技术信息工作的深入发展。因此，基层院应以《决定》的颁布为契机，全面落实高检院关于科技强检的精神，尽快充实技术力量和技术设备，加强检察技术人员的系统性培训，充实《决定》中规定的技术门类人员，摆脱基层院技术部门不受重视、甚至名存实亡的境况。
3.3按照《决定》的精神，完善检察技术鉴定规则。
鉴于法律依据的改变，原有的《检察技术检验鉴定规则》已与《决定》的精神不相适应，应在《决定》正式实施前尽快作出相应的更改，以利与《决定》的有关规定紧密衔接，特别是在工作范围方面，应根据《决定》作出比较详细的规定，如“对其它机关送检的物证材料，经院领导批准，方可进行检验鉴定”之规定将与《决定》的第七条产生冲突，对此应作出相应的更改或限制性解释。因此，完善检察技术鉴定规则，是检察技术做到有的放矢、顺利开展的保证。
3.4 建立健全检察技术及自侦部门的协作配合机制。
检察技术的发展已完全依赖于自侦部门的工作，没有自侦工作的支持，检察技术将没有生存的土壤，因此如何与自侦部门进行良好的协作配合，是关系到检察技术的发展大计。我们在工作中要做到主动与自侦部门配合，相互探讨协作的方法和经验，并通过工作业绩展现技术的强大生命力，使技术与自侦部门间的协作配合机制在各方面的重视下逐步建立和完善，以促进检察技术的发展，为自侦工作提供更好的服务。
3.5 完善检察技术错案追究制度。
为了保证检察技术工作质量，建立和完善检察技术错案追究制度是必不可少的，在原有相关制度的基础上，充分结合《决定》第十条：“司法鉴定实行鉴定人负责制度。鉴定人应当独立进行鉴定，对鉴定意见负责并在鉴定书上签名或者盖章”的精神，建立鉴定人责任制，明确鉴定人的权利和义务，充分加强鉴定人的责任心和危机感，以保证鉴定质量。同时结合上级院的案件质量检查和技术检案备案制度，加大对鉴定人的监督力度，尽量避免错案的出现机率。
3．6 加强基层检察机关之间技术队伍的合作。
如前所述，基层检察机关由于人员配置不全、设备陈旧老化等原因，多数技术部门的技术门类配备很不齐全，这也为全面履行检察技术职能设置了障碍。但从全局来看，基层检察院之间的技术门类设置完全可以作到互补的，从总体来看技术门类是齐全的。根据《决定》第八条的规定，检察机关的鉴定机构也不应受到地域的限制。因此，对于基层检察院来说，要在上级检察院的指导和协调下，将自侦案件中出现的、但由于技术原因不能解决的技术性问题及时委托到有此技术门类的检察机关进行处理，这不仅有利于自侦案件的顺利办理，也使检察技术资源能够得到充分的利用，促进检察技术的全面发展。

参　考　文　件
1 胡康生，李福成. 中华人民共和国开法释义[M].北京:法律出版社, 1997:433
2 王金贵. 提高检察技术工作能力 服务检察工作[J]. 人民检察, 2005, 4(上): 8
3 全国人民代表大会常务委员会关于司法鉴定管理问题的决定[J]. 检察工作资料汇编, 2005, 2: 14

作者单位:上高县人民检察院， 336400
国务院国有资产监督管理委员会


国务院国有资产监督管理委员会关于推动中央企业清理整合所属企业减少企业管理层次有关问题的指导意见

国资发改革[2004]232号


各中央企业：
　　近年来，一些中央企业通过清理整合所属企业，减少企业管理层次，优化了企业组织结构，取得了一定的成效和经验。但从整体看，中央企业管理层次过多仍是一个较为普遍的问题，致使一些企业机构臃肿，监督管理失控，决策效率低下，管理成本增加，影响竞争力的提高，甚至成为国有资产流失的重要原因。因此，清理整合所属企业，减少企业管理层次，调整内部组织结构，是中央企业提高资产质量和整体竞争力的迫切任务，是建立健全国有资产监督管理体系、确保出资人职责层层到位的重要措施。为进一步引导和推动中央企业做好此项工作，现提出以下指导意见。

　　一、工作原则
　　（一）提高核心竞争力。要有利于发挥中央企业的整体优势，推动企业按照市场导向的要求，集中优势资源和优良资产，做强做大主业，消除或避免不必要的内部竞争，提高企业经济效益和核心竞争力。
　　（二）优化组织结构。要有利于加强内部监管、提高决策效率、降低管理成本、规避财务风险，按照建立现代企业制度和现代产权制度的要求，构建适合本企业发展战略和业务结构要求、职能定位明确、运作高效的内部组织结构。
　　（三）依法规范操作。要严格执行有关政策法规，确保此项工作规范有序进行。其中涉及企业资本金变动、资产处置或归属调整、债权债务转移等问题，要依法征得有关利益方同意，按照有关规定履行审批程序，避免逃废债务，防止国有资产流失；涉及的所属企业为多元股东的，要依照有关法定程序办理。
　　（四）积极稳妥推进。要结合本企业的发展方向，针对存在的主要问题，采取积极有效措施加以解决。要正确处理整体利益与局部利益的关系，正确处理清理整合工作与正常生产经营的关系，正确处理清理整合工作与企业稳定的关系，深入细致地做好各项工作，维护企业和社会稳定。

　　二、工作目标
　　通过清理整合所属企业、减少企业管理层次，形成一批产权关系清晰、管理层次精简、组织结构合理、主业突出、竞争力强的大公司大企业集团。争取在2005年年底前，原则上将中央企业的法人管理层次（指中央企业按资本纽带关系自上而下与各法人单位之间形成的管理层次）基本控制在三层以内。其中，对规模较小的中央企业，法人管理层次应基本控制在两层以内；规模特大的中央企业、属特殊性行业或有其他特殊情况的，法人管理层次可适当放宽，但一般不超过四层。法人管理层次的第一层指中央企业（或集团母公司）；第二层指第一层所投资的全资、控股（含相对控股，下同）的法人单位（包括企业或事业单位，下同）；依此类推。企业为上市在境外注册的“壳公司”（本身没有经营职能和业务、只起持股作用）不计入法人管理层次。非法人管理层次（指中央企业按管理从属关系自上而下与各非法人单位之间形成的管理层次）也要根据企业实际情况，参照本意见尽量减少。中央企业二层及以下企业的联营、参股企业参照本意见执行。

　　三、工作措施和途径
　　（一）对三层以下符合主业发展方向和企业总体发展战略要求，并具有较强竞争力的企业，可通过无偿划转、产权转让等方式提升其管理层次。
　　（二）对所属企业中的非主业企业以及经营状况较差、管理不善、负债率高、投资回报低的主业企业，可通过无偿划转、改制、出售、解散或实施破产等方式清理或退出；因债务、担保等原因难以注销或实施破产的，可先歇业，避免产生更大的资产损失。
　　（三）对所属企业中经营业务雷同、存在不必要竞争的企业，可通过合并等方式整合，推进所属企业的专业化，实现规模效益。
　　（四）中央企业控股的上市公司直接或间接控股三层以下多个规模较小的上市公司的，应根据企业总体发展战略和市场状况，按照证券市场有关规定逐步整合。
　　（五）除境内外上市、对外合作等特殊情况外，原则上中央企业二层及二层以下不再保留“壳公司”，可视实际情况将其实体化、合并、注销、改造为事业部或分公司。
　　（六）对挂靠在所属企业、没有资本纽带关系的企业或单位，应解除挂靠关系，其中因生产经营需要确立长期合作或委托经营等关系的，可按市场化原则依法签订协议。
　　（七）需要清理整合的所属企业数量较多、资产量较大时，可将具备条件的某所属企业改造为（或新设）资产经营公司或专门机构，统一负责实施清理整合工作，处置相关资产。
　　（八）要从严控制新设三层企业，原则上不设四层企业，从源头上避免企业管理层次增多。特殊情况确需设立的，应进行必要的分析或论证，严格履行决策程序，并采取相应措施确保管理和控制到位。要通过法定程序使三层及以下企业原则上不再具有对外投资功能。中央企业所属的非法人单位不得再对外投资。

　　四、所属企业（包括国有产权）退出的处理
　　（一）对可利用主辅分离、辅业改制政策退出的所属企业，要按照原国家经贸委等八部门《印发〈关于国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的实施办法〉的通知》（国经贸企改[2002]859号）等文件要求执行。
　　（二）积极鼓励中央企业之间进行资产重组。某中央企业非主业资产符合另一中央企业主业发展需要的，双方可协商，通过收购、资产（股权）置换、互相持股、无偿划转等方式进行重组，并按照有关规定履行审批程序。中央企业与地方国有企业之间也可进行此类资产重组。
　　（三）对非主业的所属企业，可采取出售、转让等方式退出。出售、转让要严格按照《企业国有产权转让管理暂行办法》（国资委、财政部令第3号）执行。
　　（四）对拟通过破产形式退出的所属企业，可依法破产；符合国家政策性关闭破产条件的，可按照国家有关要求申请列入政策性关闭破产计划。
　　（五）对应当退出但目前暂不具备条件退出的所属企业，可通过减少所持股权、不再增加投资、委托经营、租赁、承包等方式逐步退出；也可暂由该中央企业或其他中央企业的资产经营公司或机构集中管理，逐步清理、退出。

　　五、组织实施
　　（一）做好基础性工作。中央企业要在清产核资的基础上，理清所属企业的数目、产权关系、资产状况、经营状况、人员状况等，做到摸清家底、掌握情况、明确难点、有的放矢。
　　（二）认真制订方案。中央企业要根据本意见的要求进行自查，基本实现工作目标的，将完成情况报国资委；尚未实现工作目标的，要尽快研究制订方案，认真分析现状和问题，提出工作的目标、步骤、时限、范围和措施。
　　（三）有关政策处理。此项工作涉及的土地、房屋等权属转移，可依照有关规定享受相应的契税等减免政策；涉及不良资产和呆坏帐核销的，可按国资委有关清产核资的规定并经国资委审核批准后予以核销。
　　（四）加强组织领导。此项工作涉及面广，情况复杂，中央企业领导班子要予以高度重视，切实加强领导，统一组织实施。工作中的困难和问题以及取得的经验和成绩，及时报国资委，国资委将予以协调和经验总结、推广。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　国务院国有资产监督管理委员会
　　　　　　　　　　　　　　　　　　二00四年六月十二日